Comment obtenir la modification du zonage de son terrain pour le rendre constructible ?
Le zonage du plan local d'urbanisme détermine la constructibilité des terrains sur le territoire communal. Un propriétaire qui souhaite rendre son terrain constructible doit donc solliciter une modification du zonage applicable avant même de pouvoir faire une demande de permis de construire. Cette procédure présente toutefois certaines difficultés, contraintes et règles à respecter pour lesquelles il est parfois nécessaire de faire appel à un avocat afin de bien les appréhender.
Les conditions pour obtenir une modification du zonage d'un terrain
Des conditions de fond limitant les possibilités de modification du zonage
Les auteurs du plan local d'urbanisme définissent de façon discrétionnaire le zonage applicable, sous le contrôle restreint du juge administratif. Toutefois, les dispositions du Code de l'urbanisme encadrent cette liberté d'appréciation.
D'une part, les articles R. 151-18, R. 151-20, R. 151-22 et R. 151-24 définissent limitativement les types de zones pouvant être créées et leurs caractéristiques. Ainsi, ne peuvent être classés en zone urbaine que les secteurs déjà urbanisés et les secteurs suffisamment desservis par les équipements. Un terrain qui ne remplit pas ces conditions ne pourra être intégré en zone urbaine.
D'autre part, le zonage doit être cohérent avec les orientations générales définies par le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme. Une modification de zonage ne sera légale que si elle est justifiée par ces orientations.
L'absence de droit acquis au maintien d'un zonage
Le Conseil d'État juge de façon constante qu'un propriétaire ne dispose d'aucun droit acquis au maintien d'un zonage. Ainsi, le fait qu'un terrain soit constructible n'interdit pas que le plan local d'urbanisme soit modifié pour rendre la parcelle de terrain inconstructible, dès lors que ce nouveau classement est justifié par un motif d'urbanisme.
En sens inverse, un terrain inconstructible peut être rendu constructible à l'occasion d'une évolution du document d'urbanisme, les auteurs du PLU n'étant pas liés par les zonages définis antérieurement.
La procédure à suivre pour obtenir une modification du zonage
L'initiative de la demande de modification du zonage
La procédure de modification du PLU pour faire évoluer le zonage applicable à un terrain peut être initiée :
par les auteurs du PLU eux-mêmes, à savoir la commune, la mairie ou l'EPCI compétent en matière de PLU, s'ils estiment nécessaire de faire évoluer le zonage
par le propriétaire du terrain concerné, qui doit alors solliciter la commune ou l'EPCI pour qu'une procédure d'évolution du PLU soit engagée.
Le propriétaire qui souhaite rendre constructible son terrain peut appuyer sa demande sur différents éléments tels que l’évolution de la situation du terrain (desserte par de nouveaux équipements...), un projet économique, immobilier, foncier ou d’intérêt général justifiant une modification du zonage, ou un changement dans les orientations d’aménagement définies par la collectivité.
Se demande constitue une demande préalable de mise en œuvre des pouvoirs de l’administration d’engager une modification du PLU.
Le choix de la procédure à mettre en oeuvre
Selon l'ampleur de la modification de zonage demandée, celle-ci peut nécessiter :
une procédure de modification simplifiée du PLU, si la modification ne majore pas de plus de 20% les possibilités de construction, ne réduit pas les possibilités de construire, et ne réduit pas une zone urbaine ou à urbaniser (art. L. 153-45 du code de l'urbanisme)
une procédure de modification de droit commun, si la modification a pour effet de majorer de plus de 20% les possibilités de construction, de diminuer les possibilités de construire ou de réduire une zone urbaine ou à urbaniser (art. L. 153-41)
une procédure de révision du PLU, si la modification change les orientations définies par le PADD, ou dans certains cas limitativement définis par l'article L. 153-31.
La jurisprudence contrôle le choix de la procédure, qui doit correspondre à l'importance de la modification envisagée. L’administration devra donc veiller à ce que sa demande soit instruite selon la procédure adéquate, au risque sinon de voir la délibération approuvant la modification censurée par le juge administratif.
Le déroulement de la procédure
Quelles que soient les évolutions de zonage envisagées, leur légalité sera appréciée notamment au regard de :
leur justification par un motif d’urbanisme, en lien avec les orientations du PADD
leur cohérence avec le rapport de présentation du PLU
leur impact sur l’environnement et la consommation d’espaces.
Une modification ne peut en effet être légalement justifiée par la seule volonté de la commune de limiter ses dépenses, par exemple en évitant de devoir étendre des réseaux (eau, électricité...), sans autre motif d’urbanisme.
La procédure permettant la modification sera la suivante :
délibération initiale de la collectivité prescrivant la procédure
élaboration du projet de modification
consultations obligatoires selon les cas (personnes publiques associées, commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers, autorité environnementale…)
mise à disposition du public pour les procédures de modification simplifiée ou enquête publique pour les autres hypothèses
délibération d’approbation.
Le propriétaire demandeur pourra faire valoir ses observations au cours de cette procédure, dans le cadre de l’enquête publique ou de la mise à disposition du dossier au public. En revanche, il ne peut imposer le changement de zonage à l’autorité compétente qui conserve son pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de la modification.
Les voies de recours ouvertes en cas de refus de modifier le zonage pour rendre son terrain constructible
Le propriétaire qui voit sa demande de modification de zonage rejetée par les auteurs du PLU, et donc qui ne peut pas construire sur sa parcelle de terrain, n'est pas dépourvu de tout recours. Il peut en effet contester ce refus devant le juge administratif, par la voie du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de rejet.
Saisi d'une telle demande, le tribunal administratif vérifiera que les motifs de refus opposés par l'autorité compétente sont réguliers en droit et en fait.
Le refus ne peut ainsi être légalement fondé sur la seule volonté de la commune de préserver ses finances en évitant l'extension de réseaux. A l'inverse, le juge ne pourra sanctionner un refus de modification que s'il est entaché d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'état des lieux existant et des besoins répertoriés, ou encore d'un détournement de pouvoir.
Le recours contentieux contre le refus n'est donc pas une voie aisée pour obtenir la modification souhaitée, mais il constitue un garde-fou utile face à d'éventuelles décisions arbitraires de rejet, non justifiées par des considérations d'urbanisme pertinentes.
Un rejet motivé de façon trop succincte encourt ainsi la censure, le juge exigeant de la collectivité qu'elle explicite précisément les considérations d'intérêt général justifiant de s'opposer à la modification de zonage sollicitée.
Le propriétaire d'une parcelle de terrain souhaitant voir celui-ci rendu constructible doit s'inscrire dans une démarche exigeante, la procédure de modification de zonage s'avérant complexe et les conditions de son obtention strictement encadrées.
Le dialogue avec les auteurs du PLU est essentiel pour faire valoir l'intérêt de la modification et son bien-fondé.
Dans ce contexte, l'intervention d'un avocat versé en droit de l'urbanisme à Biarritz s'avère déterminante pour accompagner le propriétaire. Son concours permet non seulement d'avoir des informations pour faire cette demande, d'optimiser les chances de succès de la demande par une argumentation juridique étayée, mais également d'assurer la régularité de la procédure et, le cas échéant, de contester efficacement un refus injustifié devant la juridiction administrative compétente.
